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Politique budgétaire et fiscale: comment répondre à plus de besoins collectifs avec moins d'argent public

De l'Etat dépensier à l'Etat garant - Juin 2023

21/06/2023

Michel DIDIER Gilles KOLEDA

Le bilan du premier quinquennat Macron fait apparaitre une légère baisse et une recomposition significative des prélèvements obligatoires, associée à une dégradation des comptes publics. Si l'effet de cette politique fiscale sur les performances de l'économie française parait mitigé, des signes d'un redressement possible de l'industrie invitent à la poursuivre, en visant davantage le renforcement de la croissance potentielle. Mais les contraintes budgétaires sont telles que l'action publique doit aussi se réinventer. Passer de l'Etat dépensier à l'Etat garant des risques, afin de mobiliser l'épargne privée vers le financement de besoins collectifs en forte progression.

France - Variations cumulées des prélèvements obligatoires sur les entreprises et les ménages 2017-2022 (graphique Rexecode)

Premier quinquennat fiscal et budgétaire d'E. Macron: une stabilisation des prélèvements, un bilan macro-économique mitigé

• Une légère baisse du poids des prélèvements obligatoires, de 46,4% en 2017 à 46,2% du PIB en 2022, s'est accompagnée d'une recomposition significative des prélèvements, pour partie inspirée par les annonces du candidat Macron en 2017: "sélectionner les baisses de prélèvements qui créeront de l’activité économique et de l’emploi". Une règle qui n'a été que partiellement suivie puisque les deux tiers des baisses de prélèvements ont concerné les ménages et n’ont pas d’ effet sur la croissance potentielle, sauf la réforme de la fiscalité du capital.

• Les résultats sur les performances de l'économie française sont mitigés.

De 2018 à 2022, la croissance du PIB par habitant a été légèrement plus faible en France (0,7% par an) que la croissance moyenne de la zone euro (1%). Les indicateurs de compétitivité ont encore reculé sur les marchés d’exportation, comme sur le marché intérieur. Les créations d'emploi ont augmenté et le taux de chômage a nettement diminué (-2,1 points), en ligne avec l’évolution moyenne de la zone euro.

• Des signaux positifs sur l'évolution de la base industrielle française

Les mesures structurelles ont par nature des effets très progressifs. De nouveaux signaux d’un redressement potentiel de l'industrie française ce sont ajoutés à ceux relevés en janvier 2023 dans notre bilan de la Compétitivité (le nombre d’entreprises industrielles ne recule plus, les investisseurs étrangers reviennent, le mouvement d’ expatriations fiscales est enrayé, l'investissement productif a résisté, celui en capital investissement a fortement augmenté, etc.).

Le second quinquennat Macron devra confirmer la stabilisation du poids des prélèvements obligatoires, mieux les calibrer en faveur de la réindustrialisation et de la croissance potentielle, tout en baissant le déficit public. Cet objectif exigerait de baisser le volume de la dépense publique de 55 Md€ en retenant des hypothèses macroéconomiques moins optimistes que celles du Gouvernement. Il est donc crucial de repenser l’intervention publique alors que les besoins collectifs augmentent avec notamment l'impératif de décarbonation, ou le vieillissement.

Une nouvelle stratégie pour l'intervention publique: inciter et "dé-risquer" plutôt que dépenser

Les pistes pour orienter les 3.000 Md€ d’épargne de précaution vers l’investissement en la garantissant contre le risque :

Faire descendre l’épargne des seniors vers le pouvoir d’achat des jeunes en fixant les droits de donation au-dessous des droits de succession.

Créer des placements à très long terme, d’une durée d’au moins 20 ans, transmissibles hors droits de mutation à condition que les bénéficiaires s’engagent à les conserver jusqu’à leur terme. Ces placements, garantis par la collectivité, pourraient constituer la couche de base d’un régime de retraite par capitalisation.

Créer des fonds d’investissements à capital garanti destinés à drainer l’épargne moyenne vers des participations au capital d’entreprises non cotées afin d’en stimuler le développement. Ces fonds bénéficieraient d’une assurance mutuelle en capital et seraient rachetables à tout moment.

Table des matières :

Partie 1 - Les enseignements du premier quinquennat . 9

1. Le taux de prélèvement obligatoire a légèrement baissé 9
2. La quasi-stabilité globale masque une redistribution importante des prélèvements 12
3. Un bilan macroéconomique mitigé . 16
4. Des signaux positifs qui restent à consolider 22

Partie 2 - De l’Etat dépensier à l’Etat garant . 29

1. Consolider l’économie française 30
2. Prendre pleinement conscience de la contrainte sur la dépense publique . 33
3. Faire descendre l’épargne des seniors vers le pouvoir d’achat des jeunes 37
4. Créer des fonds d’investissement à capital garanti 43

Compléments

Complément 1 - L’évolution détaillée des prélèvements obligatoires au cours de la période 2018-2022 . 47
Complément 2 - L’évolution des finances publiques de 2022 à 2027 selon le programme de stabilité et dans le cas d’un scénario plus prudent 57
Complément 3 - Evaluation des effets de mesures d’incitation aux donations en cours de vie . 63

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